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啥样的旅游项目可以成为PPP项目?

发布时间:2016/4/11 10:41:54    

      随着时代的变迁,酒店、餐饮、购物、旅行社进入高度市场化阶段,已经不适合采用PPP模式,而旅游基础设施、旅游公共服务设施、依托自然资源和人文资源建设的旅游景区,以及泛旅游产业项目都适合按照PPP的要求进行包装设计。为防止某一行业和领域PPP项目过于集中,实践中可以把泛旅游PPP项目根据自身特点分解到养老、文化、体育、交通、教育、市政、医疗、信息等多个领域。

 

PPP是英文Public-Private-Part-nership的缩写,中文直译为“公私合作制”,在我国官方文本中已被明确界定为“政府与社会资本合作”,主要应用于能源、交通、水利、市政、环境、信息、医疗、旅游、养老等基础设施和公共服务领域。就第一个“P”而言,旅游PPP项目主要涉及三个政府部门:一是财政部门,负责向旅游行业主管部门征集潜在PPP项目,评估筛选确定备选项目,制定项目年度和中期开发计划,同时进行物有所值评价和财政承受能力论证,建立PPP项目政府支付台帐;二是发改部门,负责向旅游行业主管部门健全重点领域重大项目清单;三是旅游部门,承担旅游PPP项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能。根据《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》的规定,旅游类PPP项目由旅游部门或社会资本发起,并以旅游部门发起为主;由各地旅游部门按照相应程序,统一在省级旅游发展资金管理信息平台上申报,并由省级财政和旅游行政主管部门对项目的准备材料进行评估或评审,再由同级政府审批。考虑到旅游业的综合统筹特性,各地旅游部门在识别和包装旅游PPP项目时需要注意以下问题。

第一,旅游PPP项目适用领域比较宽泛,需要重视申报技巧。旅游业原本是我国最早引入PPP模式的行业,20世纪80年代,北京饭店、广东的白天鹅宾馆就在我国第一批BOT(Build-Operate-Trans-fer,建设-经营-移交)项目之列,但很显然,随着时代的变迁,酒店、餐饮、购物、旅行社进入高度市场化阶段,已经不适合采用PPP模式,而旅游基础设施(如道路)、旅游公共服务设施(如旅游集散中心、旅游厕所、智慧旅游)、依托自然资源和人文资源建设的旅游景区,以及泛旅游产业项目(如湿地公园、大型体育场、旅游小镇、旅游综合体、乡村旅游等)都适合按照PPP的要求进行包装设计。为防止某一行业和领域PPP项目过于集中,实践中可以把泛旅游PPP项目根据自身特点分解到养老、文化、体育、交通、教育、市政、医疗、信息等多个领域,并做好部门之间的协调,使得每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。项目包装需要体现公共产品特性,财政部公布的4个旅游PPP示范项目,便属于旅游基础和公共服务配套项目,具有更加鲜明的公共产品和公共服务特征。

第二,目前推行的PPP模式偏重狭义范畴,政府与社会资本共同成立特别目的公司是其主要组织形式。PPP模式有广义和狭义之分,广义PPP是泛指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系,狭义PPP是政府和企业组成一个特殊目的公司(即SPV,Special-Purpose-Vehicle),政府以该机构为载体引入社会资本,双方对公共产品或服务进行共同设计开发,共同承担风险,全过程合作。2014、2015年各地纷纷上马的PPP项目大多属于狭义PPP的范畴,虽然财政部、国务院出台的相关规定指出PPP合作不应作狭义理解,独资或合资SPV取决于双方如何约定;但由于现阶段上马的PPP项目大都属于试点项目,很多地方政府出于合规性的考虑,倾向于采用合资公司的形式。SPV公司的设立还存在股权设计上的要求。根据财政部的规定,政府在项目公司中的持股比例应当低于50%且不具有实际控制力及管理权,但各地规定并不相同,江苏、安徽、江西、福建关于PPP项目的规定并未明确政府出资比例应限制在50%以下,但浙江明确指出“政府在项目公司中的持股比例应当低于50%”。此外,根据我国《外商投资产业指导目录》(2015年修订)中规定,有些可采用PPP模式的行业还必须中方控股,比如铁路旅客运输公司、增值电信业务等,如果引入国际资本,上述领域出于合规性要求应考虑政府控股。因此,在确定PPP项目政府出资比例时,应注意检索地方有关PPP规定中是否有政府投资比例的限制。

第三,融资平台公司的身份识别尚未有定论,要关注不断出台的PPP新规。本级人民政府下属的政府融资平台公司如旅投、城投作为政府出资代表,与社会资本共同成立特别目的公司进行联合投资、拥有和运营,这一点不存在争议,但融资平台公司是否能够作为社会资本方参与本地PPP项目纷争不断。根据财政部2014年的规定,本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业(上市公司除外)不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目,而发改委对国有公司的身份没有特殊要求。2015年地方融资平台的身份开始松绑,满足“已经建立现代企业制度、实现市场化运营;其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置;明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能”三个条件,可作为社会资本参与当地PPP项目。因此,各地旅游部门应时刻关注不断出台的PPP项目新规,就融资平台身份问题和财政部门做好沟通,避免在招商程序中社会资本提出上述疑问影响项目进程。

第四,特许经营是旅游PPP模式的主要方式,还应遵守与投资内容相关的较为特殊的法律法规。建设部2004年在贵州试点推行风景名胜区特许经营模式,随后国内绝大多数的风景名胜区、景区都通过所有权、管理权、经营权分离实施了特许经营。目前,我国旅游业尚未普及特许经营这个概念,国家旅游局也没有出台规范景区特许经营的办法,2015年6月1日开始实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》对旅游景区的指导还存在一定的局限性,因此,旅游景区开发项目除了履行标准化的PPP模式通用程序之外,还要符合《旅游法》、关于旅游业的地方性法规以及根据旅游景区的不同类型符合特定的适用法律、法规的要求,如《风景名胜区条例》《文物保护法》《世界文化遗产保护管理办法》《自然保护区条例》《国家级森林公园管理办法》等。

第五,旅游PPP需要根据各子项目的特点分别选择适用并打包组合的运作方式。在PPP这个大的概念下包含了多种具体实施模式,比如委托运营、管理合同、BOT、BOO(Building-Owning-Operation,建设-拥有-运营)、TOT(Trans-fer-Operate-Transfer,移交-经营-移交)等,而实际应用远不止这些,需要根据每个旅游项目自身特点决定采用哪种或者哪些模式。例如,旅游景区的开发可以采用BOT模式、委托运营或者联营体;旅游综合体开发PPP项目中的各子项目分为存量项目(如已建成的体育馆等)和新建项目(如新建展览馆等)。对于存量项目来说,如果需要对存量项目进行运营和维护,一般选择O&M(运营、维护)模式,如果需要对存量项目加以扩建,则可以选择LBO(Lease-Build-Op-erate,租赁-建设-经营)或TOT模式;对于新建项目来说,则可以采取BTO(Build-Transfer-Operate,建设-移交-经营)、BOT、BOO、BOOT(Build-Own-Operate-Transfer,建设-拥有-经营-转让)。根据我国国有土地使用权的出让制度,商业、旅游、娱乐、商品住宅、工业等项目土地使用权需要通过招拍挂方式出让,对于该类土地上拟建项目,便不能直接选择TOT、BOO等需要由社会资本获得项目所有权的实施模式。

第六,旅游PPP项目要重视赢利模式设计。吸引社会资本进入旅游基础和公共服务建设领域,通常采用使用者付费和政府可行性缺口补助相结合的方式实现业主的投资回报,有条件的地区,也可捆绑优势旅游资源的开发权、提供可以产生预期收益的配套服务(如餐饮、物业、绿化)、附带生产出更具经营性的副产品(如广告、建筑作品知识产权的授权使用)、冠名公共产品,完全通过使用者付费的方式回笼资金,减轻政府财政负担。政府还可将盈亏状况不同的公共产品捆绑,如现金流入充裕的经营性公共项目、现金流入不足的非经营性公共项目和没有任何现金流入的非经营性公共项目实施捆绑,实现“以丰养歉”,同时确保PPP项目“盈利但不暴利”,提高目标利润的可持续性。同时,旅游部门还要创新财政补贴方式,对经营性质突出且盈利较好的项目,要从“财政直补”向“投资入股”方向转变;对公益性质突出且盈利一般的项目,要从“补建设”向“补营运”方向转变;对有投融资需求且达成合作的项目,要从“直补项目”向“金融支持”方向转变,以上有利于将政府对旅游开发建设的发展规划、监管约束、公共服务等职能与社会资本的管理效率、技术创新等优势有机结合,减少政府对旅游项目开发建设微观事务的过度参与,提高旅游公共服务的质量与效率,更好地发挥政府对旅游项目开发建设的监督服务职能。

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